环境行政处罚办法释义（二）

环境行政处罚办法释义（二）

2011-06-03

http://hjj.mep.gov.cn/xzcf/201407/t20140731_287211.shtml

　　编者按

　　《环境行政处罚办法》（环境保护部第8号令）于2010年1月19日发布，自2010年3月1日起施行。为便于学习贯彻新《办法》，环境保护部环境监察局组织参与修订工作的专家和执法人员共同编写了《环境行政处罚办法释义》一书，力图对新《办法》每一条款的修订背景、主要内容、疑难之处、相关法规链接做详尽描述，并附短小案例40多个。该书文稿已送中国环境科学出版社即将出版。自本期起本刊将选登《释义》部分内容。

　　第八条  【回避情形】有下列情形之一的，案件承办人员应当回避：

　　（一）是本案当事人或者当事人近亲属的；

　　（二）本人或者近亲属与本案有直接利害关系的；

　　（三）法律、法规或者规章规定的其他回避情形。

　　符合回避条件的，案件承办人员应当自行回避，当事人也有权申请其回避。

　　条文主旨

　　本条是对回避制度的规定。

　　条文理解

　　本条是新增条款，是公正原则的具体体现，是对《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条的细化。

　　回避是指案件承办人员因某种事由可能影响案件的公正处理而退出该案件办理。为了保护环境行政相对人的合法权益，保证环境保护主管部门客观公正地处理违法案件，预防案件承办人员徇私护短，有必要借鉴我国的诉讼法中的回避制度。

　　《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条对回避事由概括规定为“有直接利害关系”。本条采取了列举与概括的方式对“有直接利害关系”做了细化：

　　一、案件承办人员是本案当事人或者当事人近亲属的

　　案件承办人员是指具体办理该处罚案件的人员，包括调查人员和审查人员。本案是指该案件承办人员正在办理的某个具体案件。当事人是指正在接受调查处理的环境行政管理相对人。近亲属是指夫、妻、父、母、子、女及同胞兄弟姐妹等。

　　二、案件承办人员本人或者其近亲属与本案有直接利害关系的

　　如案件承办人员的哥哥与违法企业存在合同关系，将会因违法企业的停产而遭受直接的经济损失。

　　另外，对法律、法规、规章规定的其他回避情形，本办法还做了兜底性叙述。

　　如有本条规定的回避情形之一的，该案件承办人员应当提出回避申请，当事人也可提出申请要求其回避。有关回避的审批权限和程序，本办法未做规定，环境保护主管部门可以自行制定具体办法。

　　要点提示

　　1、符合回避条件的，案件承办人员必须回避。违反回避制度的，环境保护主管部门将承担不利的法律后果。

　　2、案件承办人员应当主动提出，当事人也可提出申请。

　　3、有关回避的审批权限和程序，环境保护主管部门可以自行规定。

　　法规链接

　　《中华人民共和国行政处罚法》

　　第三十七条  行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。

　　相关案例

某执法人员违反回避制度案

　　本案要点：

　　环境执法人员刘某是餐馆老板的哥哥，在处罚该餐馆时没有回避，不予处罚决定被法院判决撤销。

　　基本案情：

　　某区环保部门接到群众举报，称某餐馆闲置油烟处理设备，油烟污染周围居民。执法人员刘某和另一名执法人员进行了现场调查取证。经查，该餐馆油烟处理设备偶发故障，第二天即修复，恢复正常使用。区环保局以该餐馆违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果为由，决定不予处罚。居民李某了解到环境执法人员刘某是该餐馆老板的哥哥，因此对不予处罚决定不服，向法院提起诉讼。

　　法院审理认为，执法人员刘某违反了回避制度。刘某依法应当回避，不得参与此案的处理活动。区环保部门的不予处罚决定违反了基本的正当程序要求，不能保证决定的公正性。

　　处理结果：

　　法院以违反法定程序为由判决撤销区环保局的不予处罚决定。

　　第九条 【法条适用规则】当事人的一个违法行为同时违反两个以上环境法律、法规或者规章条款，应当适用效力等级较高的法律、法规或者规章；效力等级相同的，可以适用处罚较重的条款。

　　条文主旨

　　本条是对规范竞合适用规则的规定。

　　条文理解

　　本条是新增条款。

　　当事人的一个违法行为同时违反两个以上不同环境法律、法规或者规章的现象，在理论上称为规范竞合，是由于不同法律规范对同一领域的社会关系进行交叉调整所导致。对于规范竞合的适用原则是考虑规范的效力等级，上位法优于下位法，特别法优于普通法。

　　在实施环境行政处罚遇到规范竞合时，应当优先适用效力等级高的规范，即法律的效力高于法规、规章，行政法规的效力高于地方性法规、规章，地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。对于效力等级相同的规范，应当选择其一适用；从行政处罚的惩戒目的出发，可以适用处罚较重的条款。

　　要点提示

　　1、不同效力等级的规范竞合时，应当优先适用效力等级较高的规范。

　　2、效力等级根据“上位法优于下位法，特别法优于普通法”的原则确定，详见《中华人民共和国立法法》第七十八条至第八十六条。

　　3、同等效力等级的规范竞合时，可根据具体情况选择适用。可以适用处罚较重的规范，也可以适用其他规范。

　　法规链接

　　《中华人民共和国立法法》

　　第七十八条　宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。

　　第七十九条　法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。

　　第八十条　地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。

　　第八十一条　自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。

　　第八十二条　部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。

　　第八十三条　同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。

　　第八十四条　法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。

　　第八十五条　法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。

　　第八十六条　地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照下列规定的权限做出裁决：

　　（一）同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决；

　　（二）地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决；

　　（三）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。

　　相关案例　

某药厂焚烧高浓度医药母液案

　　本案要点：

　　某药厂焚烧高浓度医药母液，同时违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》和《中华人民共和国大气污染防治法》的有关规定，环境保护主管部门可以选择其一适用。

　　基本案情：

　　经市环保局调查核实，某药厂未按照《环境影响报告书》及环保局批复的要求，将高浓度医药母液交第三方处置，而在厂区内进行焚烧，厂区外50米处即为居民村庄。市环保局认定该药厂既违反《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的规定，又违反了《中华人民共和国大气污染防治法》的规定，拟分别处以3万元和2万元罚款。

　　该药厂听证时辩称：焚烧高浓度医药母液的行为虽然同时违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》和《中华人民共和国大气污染防治法》，但为同一行为，不应该“一事两罚”。

　　处理结果：

　　应省环保局的请示，国家环保总局作出《关于对同一行为违反不同法规实施行政处罚时适用法规问题的复函》（环函[2002]166号）。对上述同时违反《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》和《中华人民共和国大气污染防治法》的一个违法行为，环境保护主管部门可以对违法行为人依照两种法律规定中处罚较重的规定，定性处罚。

　　据此，市环保局依据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》对该药厂处以3万元罚款。